赴港深兩地法定圖則制度考察報告優秀范文

報告 時間:2018-11-09 我要投稿

  在中國由計劃經濟體制向市場經濟轉軌的過程中,城市規劃的作用機制發生了很大的變化,表現為城市建設的投資、建設主體發生了變化,城市政府的作用由城市建設的重要主體向履行“引導、管理與監督”等職能轉變。在此背景下,要深入研究城市規劃的綜合調控“手段與內容”,并通過編制具有法律地位的規劃,來予以體現和落實;通過規劃監督管理,予以法律保障。而且,城市規劃還應以積極的方式引導處于快速發展中的城市協調各方利益,以期達到“效率”和“公平”的統一。

  法定圖則制度的建立,將改變過去規劃審批與實施由政府“一言堂”的局面,把規劃編制、規劃審批與規劃實施的責權分離。推行法定圖則制度,就是要改變過去規劃部門關起門來編制規劃、關起門來審批規劃的做法,倡導城市規劃的社會化,推進規劃決策的民主化和法制化進程,實現城市規劃依法編制、依法審批、依法執行和依法管理,及加強公眾的參與和對城市規劃實施的監督,有效遏制規劃實施過程中的隨意性和腐敗行為,確保城市可持續地健康發展。

  所謂法定圖則,是指在已批準的城市總體規劃、分區規劃的指導下,對分區內各片區的土地利用性質、開發強度、公共配套設施、道路交通、市政設施及城市設計等方面做出詳細控制規定,經過法定程序批準后成為法定文件。推行法定圖則不是技術工作的創新,而是規劃制度的改革。為了搞好我省“法定圖則”試點工作,省建設廳組織業務考察團赴香港、深圳兩地進行了法定圖則專題考察。香港在法定圖則的運作上有著悠久的歷史和成熟的模式,深圳則提供了規劃制度改革的經驗,對于我們的工作都具有很好的借鑒作用。

  1 香港“法定圖則”運作的制度背景

  1.1 香港的城市規劃法規體系

  香港城市規劃的法律架構已經相當齊全,為公共和私營機構進行各項發展提供指引,并解決因土地的使用和發展而引致的利益沖突。同時,這些法例也能夠因應變化進行修正,以適應現時的情勢。

  1.1.1 城市規劃條例

  《城市規劃條例》及其修正案是香港規劃體系的核心。該條例于1939年首次頒布,直到至1974年、1991年、1996年才進行數項重要的修訂。根據 1996年的城市規劃條例草案,該條例“旨在就規劃和管制土地的使用和發展,以及就有關事宜,訂定條文,以期促進社區的衛生、安全、便利及一般福利和改善環境”。城市規劃條例包括規劃機構、規劃編制、規劃管制、違例處置和規劃上訴等部分。

  1.1.2 相關的專項法例

  (1)《建筑物條例》和《建筑物(設計規例)》

  《建筑物條例》授權屋宇地政署管制建筑物的新建和更改。《建筑物(設計規例)》附屬于《建筑物條例》,規定建筑物的高度和體積、突出屋檐、建筑地盤的空間、通道、光線、空氣流通、防火通道等,還包括住宅樓宇或臨時建筑物的特別條文。

  (2)《郊野公園條例》和《海岸公園條例》

  《郊野公園條例》規定設置和管理各個郊野公園,以保證郊野作為集水和康樂用途,并阻止市區發展向外蔓延。根據《海岸公園條例》在海岸公園或海岸保護區的范圍內,如未取得管理當局的批準,不得進行任何新發展。

  (3)《古物及古跡條例》

  該條例授權當局可把有歷史價值的建筑物列為古跡,以便為這些建筑物提供法定保護。

  (4)《香港機場(管制障礙物)條例》

  該條例規定在機場附近的建筑物不得超過一定高度,以免影響飛機的正常飛行,否則政府有權拆除。

  (5) 填海、排水、道路工程方面的法規

  《前濱及海床(填海)條例》規定地政署署長須公布擬在前濱和海床進行的填海工程。《土地排水條例》指定排水監管區,以及在這些區內進行排水工程及其它有關事宜。《道路(工程、使用及補償)條例》規定進行道路工程的權力、反對程序和道路的使用。《水務設施條例》規定集水區內的土地承租人須按照指定方法,在已批租土地內排水并進行處理。

  (6) 環境方面的法規

  有《空氣污染管制條例》、《廢物處理條例》、《水污染管制條例》和《噪音管制條例》等。

  1.2香港的城市規劃行政體系

  根據香港《城市規劃條例》,其現行規劃架構大致如下:由特區行政長官下令擬訂法定圖則和行政長官會同行政局核準圖則;由城市規劃委員會擬訂圖則草案和考慮相關的申述,以及對規劃申請作出決定;由上訴委員會處理有關規劃申請所作決定提出的上訴;規劃署是規劃委員會的主要行政部門。

  1.2.1 規劃地政局

  規劃地政局是規劃圖則的指令編制和核準機構,并負責就與圖則草案有關的申訴作出決定,以確保圖則能充分反映政府的整體政策目標,而且所涉及的財政資源是在負擔能力的范圍內。

  1.2.2 規劃及土地發展委員會(以下簡稱發展委員會)

  發展委員會屬于政府機構,由規劃地政局擔任主席,負責擬訂香港長遠發展戰略,審議大型發展計劃,制定規劃標準和審批政府內部的規劃圖則。

  1.2.3 城市規劃委員會(以下簡稱規劃委員會)

  規劃委員會作為香港城市規劃的法定機構,是依據《城市規劃條例》而設立的,主要工作是制定法定圖則,以及審核規劃許可申請。由規劃地政局擔任主席,由政府和非政府人員組成,委員中官方人士7名,非官方人士33名。規劃委員會下轄兩個小組委員會,即都市規劃小組委員會和鄉村及新市鎮規劃小組委員會。

  1.2.4 城市規劃上訴委員會(以下簡稱上訴委員會)

  上訴委員會是90年代設立的,根據《城市規劃條例》,其成員由特區行政長官委任,職能包括審理和裁定有關規劃許可申請或對于違例發展發出恢復原狀通知所提出的上訴。

  1.2.5 規劃署

  1990年,香港政府成立了規劃署(planning department),使城市規劃脫離了土地管理部門而成為獨立職能。規劃署負責制定、監察及檢討市區和郊區的規劃政策,以及建設方面的有關計劃,同時也制定全港、次區域和地區三個層次的規劃,并且為市民、政府其它部門及咨詢機構提供有關城市規劃的意見。規劃署設有全港及次區域規劃處和地區規劃處。前者負責處理全港和五個次區域的中長期策略,后者則負責各地區的發展規劃和發展管制。

  1.3香港的城市規劃運作體系

  香港的發展規劃分為全港、次區域和地區三個層面,因而形成全港發展策略、次區域發展策略及地區圖則三層架構的發展規劃系統。《香港規劃標準與準則》是技術政策文件,列明各類土地用途在設施配置方面的標準,同時也為公私發展計劃的規劃大綱提供指導。

  1.3.1 全港和次區域發展策略

  全港發展策略制訂長遠規劃大綱,貫徹政府的土地用途、交通基礎設施及環境方面的政策,作為次區域及地區規劃的依據。次區域發展策略將全港發展目標在五個次區域(即都會區、新界東北、新界西北、新界東南及新界西南)演繹為更具體的規劃目標。

  1.3.2 地區圖則

  地區圖則是詳細的土地用途圖則,將全港及次區域層面的概要規劃原則在地區層面加以落實。地區圖則分為法定圖則及政府內部圖則兩類。

  法定圖則根據《城市規劃條例》而制訂,包括分區計劃大綱圖和發展審批地區圖。

  分區計劃大綱圖明確規劃分區內的擬議土地用途(包括住宅、商業、工業、游憩用地、政府/團體/社區用途、綠化地帶、保護區、綜合發展區、鄉村式發展、露天存貨或其它指定用途)和主要道路系統。分區計劃大綱圖附有注釋,列出分區內通常準許的用途(第1欄用途),以及其它須取得規劃委員會許可的用途(第2欄用途)。

  發展審批地區圖主要為非城市地區而制訂的過渡性圖則,目的是在擬備分區計劃大綱圖期間,提供中期規劃管制和發展指引,有效期為3 年,期間可由分區計劃大綱圖取代。《城市規劃條例》賦予規劃事務監督權力,對發展審批地區內的違例發展采取強制執行行動。違例發展包括根據發展審批地區圖或用以取代發展審批地區圖的分區計劃大綱圖,沒有當然權利進行的發展;未取得城市規劃委員會規劃許可的發展;以及在發展審批地區圖刊登憲報前不存在的發展。

  政府內部圖則是供行政上使用的圖則,通常包括發展大綱圖和發展藍圖,并且依照法定圖則提供的大綱擬備。

  1.3.3 規劃圖則的編制

  依照《城市規劃條例》的法定程序,法定圖則由規劃委員會遵照特區行政長官會同行政局的指令制訂。在制訂新的分區計劃大綱圖或對現有圖則進行重要修訂前,須先公布規劃研究報告,供公眾查閱和發表意見。規劃委員會在制訂或修訂圖則時,將會考慮規劃研究報告和公眾意見。圖則草案送交各有關部門傳閱以征詢意見,然后提交有關的規劃小組委員會審議。如規劃小組委員會認為適當的話,該圖便會提交有關的區議會征詢意見,然后再由規劃委員會考慮區議會的意見。圖則草案公開展示2個月,供市民發表意見,受圖則影響的人士可在此期間提出反對。規劃委員會在聆訊并審議反對意見后,將圖草案提交特區行政長官會同行政局審批,批準后的圖則可供市民查閱。

  政府內部圖則的制訂程序與法定圖則相似,但提交發展委員會審議及批準。此外,政府內部圖則沒有規劃研究報告和審理反對意見的程序,核準后的圖則將公開發售。

  1.3.4 規劃圖則的實施

  全港發展策略為其它層面的規劃提供指引,也作為配置公共資源及決定重要公共工程的依據;各次區域發展策略為地區規劃圖則提供指引。 在地區層面上,規劃土地用途和基礎設施的實施經常會以不同政府部門的各類計劃作為指引,包括公共工程建設計劃、新市鎮發展計劃、公共房屋計劃、社區設施計劃和賣地計劃。這些計劃不但指引及控制公共工程的實施時間,也因控制賣地計劃而間接限定了私營發展速度。

  規劃要求也可透過制訂規劃大綱施行。規劃大綱為有關的私人發展商或公營發展機構(如房屋委員會、房屋協會和土地發展公司)提供指引,說明該用地的發展類別,并列出所有已知的限制(如政策、工程、環境和通道等方面的限制)。規劃大綱通常用于大型建設計劃、以及土地發展公司所進行的發展計劃。 建筑圖則須根據《建筑物條例》提交有關當局批準,而總體發展藍圖有時須根據批地契約或《城市規劃條例》提交有關當局批準,讓核準當局有機會就有關發展的形式和設計作出指引。

  2深圳“法定圖則”運作的機構設置

  2.1 XX市城市規劃委員會

  為順應市場經濟體制下的城市規劃制度改革,1998 年XX市人大頒布《XX市城市規劃條例》,明確了XX市城市規劃委員會的法定機構地位。城市規劃委員會由29名委員組成,委員包括公務人員、有關專家及社會人士,其中非公務人員占多數,有15名。委員會設主任委員1名,由市長擔任,設副主任委員2名,由常務副市長和主管城市建設的副市長擔任,公務人員委員由各區區長、計劃經貿口、文教衛口、農林口、城建口等代表組成,非公務人員委員由具有本市戶籍的有關專家和社會人士組成。其職責除對城市規劃未確定和待確定的重大項目選址進行審議外,還負責審議城市總體規劃、次區域規劃、分區規劃草案,審批法定圖則、專項規劃和重點地段的城市設計。

  規劃委員會下設發展策略委員會、法定圖則委員會和建筑與環境藝術委員會三個專業委員會以及規劃委員會顧問機構,秘書處設在規劃國土局,負責處理規劃委員會的日常事務。

  2.2 法定圖則委員會

  法定圖則委員會由十九名委員組成,委員包括九名公務人員和十名非公務人員。委員會設主任委員一名,由市規劃委員會秘書長兼任;設副主任委員一名,由市規劃委員會副秘書長兼任。其他委員由相關專業主管部門代表和具有本市戶籍的專家和社會人士組成。委員由法定圖則委員會接受市規劃委員會的授權審批法定圖則,并對法定圖則執行過程中公眾提出的修改意見提出審議意見。其主要職責是:

  (1) 對法定圖則草案進行審查,并決定是否公開展示;

  (2) 對公眾提出的對法定圖則草案的反對意見進行審議,并決定采納與否;

  (3) 協調法定圖則草案編制過程中各行業主管部門之間的意見分歧;

  (4) 審批法定圖則,通過后報市規劃委員會主任簽署并向社會公布;

  (5) 若屬法定圖則年度工作計劃確定由市規劃委員會審批的法定圖則,法定圖則委員 會應先進行審議,同意后上報市規劃委員會;

  (6) 對法定圖則執行過程中公眾提出的修改意見進行審議,并報市規劃委員會審批;(7) 市規劃委員會授予的其它職責。

  3 法定圖則的發展走向

  3.1 法定圖則面臨的問題

  法定圖則對促進規劃工作的規范化、民主化和法制化產生了深遠的影響,引起社會各界的重視。法定圖則推行過程中也暴露出一些問題。這些問題主要表現在五個方面:

  (1)在編制與實施過程中,面對城市處于不同發展階段、不同區位和問題特征的眾多地區,用統一的編制技術規定“一刀切”去解決所有問題,難以體現針對性。

  (2)由于較多強調控制的“剛性”,使得法定圖則在管理與實施過程中,規劃控制與發展需求之間的矛盾比較明顯,特別是對政府鼓勵或引導的項目顯得“適應性”不足。

  (3)由于法定圖則在技術層面和政策法規層面的支撐體系尚未完全建立,規劃編制過程中受主觀因素影響較大,人為的痕跡較重。

  (4)法定圖則因編制內容和項目組織方式的偏差,使得編制工作缺乏成果保障機制,造成圖則最終成果質量不高,甚至隱藏種種矛盾,一旦公布執行即造成諸多負面影響。

  (5)法定圖則編制過程中公眾參與程度不深,或因規劃宣傳工作沒有到位,使得公眾對法定圖則的關注不夠,或因法定圖則成果技術性太強,公眾不易理解,降低了公眾的興趣。

  3.2 法定圖則運行中的反思

  法定圖則是城市規劃體系中微觀管理的一個重要手段,不能指望法定圖則解決城市建設的所有問題。它既不能替代其它相關法律、法規及政策,也無法取代其它層次規劃的作用。

  法定圖則覆蓋面的確定,應基于對城市規劃區的地類分析。城市規劃區的用地可劃分為三類地區,即基本建成地區、新發展地區和生態保護地區。其中生態保護地區不屬于城市建設地區,因而不應在法定圖則的覆蓋之內,否則將會自相矛盾。對一些需要保護的生態敏感地區比如水源保護區等應放在上一層次的規劃中,以落實相關政策法規為基本目的,不應列入法定圖則控制的范圍。法定圖則應全面覆蓋城市建設用地,而非全部城市規劃區。

  法定圖則的控制重點是土地使用性質、開發強度和配套設施,而不是包羅萬象。要突出法定內容的不同控制要求,增強法定圖則的適應能力,明確法定圖則的強制性規定和引導性內容。加強對公共設施及市政配套設施等公益性用地的控制,增加此類用地變更的難度,在開發強度方面增加商業性用地變更的難度;對于商業性用地的使用性質,在符合規劃要求的基礎上,可通過混合用途性質的規定,以及通過增加土地相容性的規定范圍來增加用地性質選擇的余地等。

  公益性用地作為政府提供公共物品的載體,是城市發展的依附和基礎,它不應受到侵犯和隨意變動,法定圖則對其應有很強的控制力,體現出“剛性”來;而對于商業性用地,由于土地的發展權主要在于市場主體,可以根據市場的變化隨時作出反應,以決定土地利用性質和開發強度的變化,法定圖則就要“預留”出相應的靈活性和適應性。對于基本建成地區強調“剛性”與“彈性”相結合,在滿足環境和相關法律的要求下,給予市場適當的發展選擇權;新發展地區由于相鄰權關系尚未完全建立且存在發展的不確定性,則主要強調對發展的適應性,以體現政府控制與市場選擇的互動關系。總之,法定圖則既要對涉及公共利益的土地利用上采取嚴格的管理與控制,同時對涉及經濟發展過程中面臨新的產業結構調整留有適當的余地,保持一定彈性,促進經濟發展。

  由于當前城市發展速度較快,不確定因素較多,特別是近一兩年來,高新技術產業帶、物流園區、衛星新城、軌道交通等重大因素對空間格局的影響,以及市、區、鎮招商引資的突發性和不確定性,如果在發展前景不明朗、發展變數較多的前提下急于推進法定圖則,是不現實也是不科學的。所以法定圖則編制的側重點應放在急需控制與指導建設的地區,對于大多數非城市建設地區而言,其他層次的規劃完全可以作為管理的依據。對于新舊村、復雜的舊城改造地區及新產業發展地區等近期缺乏明確政策指導的地區,可以通過劃定特別管制區的方式緩解編制依據不足的矛盾。

  3.3 法定圖則完善與改進方向

  法定圖則作為一個規劃運作體系,可分為制度體系和技術體系兩個層面。前者包括從法定圖則的編制、審批到管理實施和修改的一系列運行規則和程序,體現著法定圖則的公正性;后者則是由一系列規劃的技術規定、標準和準則組成,是對法定圖則合理性的支持。改進和完善法定圖則的工作也應從這兩個方面展開。

  3.3.1 完善與改進決策程序和規則

  市場經濟就是法治經濟,無論是政府、企業還是個人從事任何活動都需要按照一定的規則和程序進行,中國加入wto后對這一要求更為迫切。對法定圖則運行的具體環節進行改進,其目的在于促進規則的公平并提高規劃的運行效率。

  (1)改進公眾參與的操作方式以推進規劃的社會化程度。

  現有的法定圖則公開展示和意見征詢等制度雖然已為公眾參與提供了有效的渠道,但目前的公眾參與至多處于“象征性參與”的較低層次。為了進一步推進規劃編制與決策的民主化進程,在法定圖則操作規程中,要拓展公眾參與的深度,從法定圖則編制的初始階段就加入公眾參與的程序,對規劃師提出組織公眾參與的要求,并規定具體工作方式和內容。此外,實行委員會的公開聽證制度,進一步增加決策的透明度;固定設立與大眾媒體、社團組織和其他專業部門的聯系方式,給對規劃有意見的市民或開發機構及時提供申述的機會。

  (2)梳理規劃決策的事權劃分以提高決策效率

  審批手續繁瑣和決策效率不高是法定圖則備受責難的原因之一,而改進的出路在于對規劃修改申請的審批事權劃分重新進行梳理。鑒于對公益性公共設施用地的規劃控制重在用地功能的“剛性”,因此將其開發強度指標調整的規劃修改申請的審批權下放給規劃行政主管部門;為了有效發揮法定圖則委員會的職能,將法定圖則局部修改申請的審批職能下放給圖則委,從而達到降低決策成本、提高決策效率的目的。同時,為了防止重回規劃部門獨攬編制審批大權的老路,將法定圖則的操作程序納入到依法行政系列中,將法定圖則運作與規劃部門的行政程序緊密銜接起來。

  (3)逐步改革規劃委員會的組織機構以提高規劃民主決策的程度

  進一步完善規劃委員會的組織,增加委員的代表性;將規劃決策方式由舉手表決改為采取無記名投票方式,避免相互受到影響;實行規劃聽證制度,使提意見者和規劃項目申請者可在適當的時候列席會議,使其有機會就所代表的利益進行辯護,并加強對規劃決策的監督。另外,借鑒國外經驗,設立規劃上訴委員會,為那些對審議結果和審議程序不滿者提供繼續爭取利益的機會,進一步健全規劃決策機制。

  3.3.2充實和完善技術支撐體系

  缺乏堅實的技術支撐不僅已成為制約法定圖則的公平合理性和權威性的重要因素,也對于決策質量和效率造成不良影響。因此在完善法定圖則的工作程序的同時,完善法定圖則編制的技術體系,編制或修訂與法定圖則編制密切相關的一系列技術規范。

  (1)制定和完善法定圖則編制技術規定

  規范編制模式,針對不同地區的建設特點和管理要求,制定不同的編制內容和法定重點,保證規劃與不同類型地區的問題相結合;基本建成區由于涉及更多的現狀利益關系,規劃以“剛性”控制為主,圖則編制深度也較為細致嚴格;新發展地區由于面臨更多不確定性,規劃留有較多彈性而提供選多種擇機會;另外,對于公益性用地,加強對土地利用性質的控制力度,但對于其開發強度不作硬性規定;對于商業性用地,在開發強度方面要嚴格控制,但對于土地利用性質應留有較大余地;強調法定程序作為解決公共矛盾的基本作用,將有關公眾意見征詢以及部門協調作為法定圖則編制必須完成的工作內容。

  (2)制定和完善土地使用相容性規定

  法定圖則中對不同的用地功能修改設置了不同的審批程序,對此必須有明確統一的技術規定支持。土地使用相容性規定,將對城市用地的混合使用以及功能調整從技術規范到管理程序都提出一系列具體細致的控制要求。

  (3)制定和完善城市發展密度分區規定

  法定圖則編制和審批中存在確定容積率等關鍵指標隨意性較大的缺陷。編制城市發展密度分區規定,可為開發強度控制提供技術依據。在擁有一個統一的標準和操作平臺之后,法定圖則的編制和審批基本上能夠做到有據可依,實現規劃的相對理性。

  (4)完善和提高規劃信息系統的效能

  規劃信息系統,對規劃管理和規劃編制的支持作用,在一定程度上影響法定圖則編制工作的效率和準確性。因此要提高現有規劃基礎資料信息的全面性、準確性和及時性,將各項辦文工作在規劃信息系統中建立檔案,實現系統的動態更新;在規劃編制部門設置信息查詢端口,改進信息獲取手段,保證法定圖則編制基礎工作的準確性,從而提高編制成果質量。

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