關于鄉鎮機構編制管理情況調研報告范文

報告 時間:2019-01-08 我要投稿

  要建設好社會主義新農村,必須著實搞好鄉鎮機構改革、農村義務教育體制和縣鄉財政管理體制改革。而鄉鎮機構改革又是最關鍵的一步。20XX年底**市完成了鄉鎮街道機構改革。2006年全市鄉鎮街道區劃調整后,又順利完成了鄉鎮街道機構編制調整工作。目前,我市鄉鎮街道機構改革的效果怎樣?鄉鎮街道機構編制管理還存在哪些問題和矛盾?我們最近到全市15個鄉鎮街道辦事處,與領導班子成員,一般干部和事業站所負責人共200余人座談和發放調查問卷的方式,對這些問題進行了調查,有了一些了解和認識。

  一、我市鄉鎮街道機構改革的主要成效

  我市現共有12個鄉鎮、3個街道辦事處、138個行政村,32個社區居委會。鄉鎮街道機關行政編制為249名,后勤事業編制18名,財政所行政編制51名,編制合計318名,實有人數376名。鄉鎮街道“七所八站”事業單位共有120個(不含學校、衛生院和國土建設站),事業編制共347名,實有人數為346名。自2001年以來,我市鄉鎮街道機構改革和區劃調整后機構設置工作取得的主要成效有:

  (一)機構精簡到位,機構設置規范。全市鄉鎮街道在近年的機構改革和調整中,由2001年的18個鄉鎮街道機構,減為現在的15個鄉鎮街道機構,精簡17%;內設機構由126個減少為現在的83個,精簡了34.1%;每個鄉鎮街道事業單位(除財政所、中小學和衛生院以外)由原來的10個減為8個,精簡了20%。在機構改革和區劃調整后的機構設置工作中,我市按照清理整頓和規范市場經濟秩序及市場經濟規律的要求,把職能重復、交叉或相近的機構合并,提高了工作效率。如將鄉鎮事業單位的農技、水利等站合并為農業水利服務站。初步實現了精簡、高效、規范的目標。

  (二)人員編制壓縮,人員結構優化。鄉鎮街道機關行政編制由327名減為249名,減少65名,編制壓縮了23.9%;鄉鎮街道事業機構編制由566名減為347名,減少219名,編制壓縮了38.7%。全市鄉鎮街道領導職數的配備,按照三類鄉鎮不超過9名、四類鄉鎮不超過7名的標準進行配置。15個鄉鎮街道共精簡領導職數17名,精簡14.8%。與此同時,鄉鎮街道干部在年齡、文化、專業等方面初步得到了優化組合,人員結構比較合理。

  (三)政府職能轉變,關系初步理順。按照適應社會主義市場經濟發展的需要和“一件事由一個部門主管”的原則,界定了鄉鎮黨委、人大、政府的職能分工,強化了政府“社會管理,公共服務”的職能。初步理順了市直主管部門派駐鄉鎮街道機構管理體制的關系。確定各鄉鎮站所共設8個,各街道站所共設8個。其中農業水利服務站、動物防疫站、農村合作經濟與統計管理站、文化體育服務站、計劃生育服務所等5個站所的人、財、物權均放到鄉鎮街道,以鄉鎮街道管理為主,市直部門進行業務指導和依法監督。鄉鎮街道林業管理站、國土建設管理站、廣播電視服務站則實行市、鄉鎮街道共管,以市為主的管理體制。

  二、我市鄉鎮街道機構編制管理目前存在的問題和矛盾

  自20XX年我市鄉鎮街道機構改革和20XX年完成鄉鎮街道區劃調整后機構設置工作以來,盡管取得了以上的成效,但隨著政府職能不斷轉化、市直一些部門職權重新回收和免征農業稅等情況的變化,我市鄉鎮街道機構編制管理出現了一些新問題和矛盾,主要是:

  (一)鄉鎮機構職能承擔過多與職權過小的矛盾。在管理農村公共事務時,鄉鎮機構承擔了過多的職能。過去,要糧、要錢、要命(計生)被看作是鄉鎮機構的中心工作,通過多年的改革與努力,這些職能已經減弱,但鄉村社會的許多公共事務還壓在鄉鎮機構頭上。維持鄉村社會治安,發展鄉村基礎設施,調節民間糾紛,發展各項農村社會保障事業和公共服務機構,組織農業生產,推動農村政治活動等等,都是鄉鎮機構躲不開的任務。鄉鎮(街道辦事處)“一票否決”和 “帽子工程”也越來越多。如計劃生育、安全生產、綜合治理、交通整治、國土執法、城建規劃等工作。然而,鄉鎮機構卻沒有相對應的職權或職權過小,工作難度相當大。如修通了鄉村公路后,交通安全出了問題的“板子”是打在鄉鎮的,而鄉鎮機構都沒有道路交通的執法權,對于車輛超載、人貨混裝等問題的處理,只能說服教育,沒有行政制止手段。村民的車輛即使在國道上或市區街道出了交通安全問題,帳也算在鄉鎮,有的鄉鎮就是這樣被亮黃牌和“一票否決”的。這些情況使鄉鎮十分壓頭。一些鄉鎮的黨政一把手把鄉鎮機構這種狀況,概括為“職責比天大,權利比針小”。

  (二)政府資金撥付方式與鄉鎮機構職能正常履行的矛盾。鄉鎮管理機構是連接廣大農村社會與國家權力履行體系的最基層的控制樞紐。鄉鎮機構向上承接政府機構的各項有關指令,向下承擔幾乎一切農村公共事務管理任務,甚至還介入了農村社會的私人事務。國家權力的運作形式使鄉鎮機構的工作異常復雜和艱難。就一般情形下,在承接上級行政指令時,鄉鎮機構幾乎沒有獨立性可言,其中政府資金的撥付方式是制約鄉鎮機構運轉的重要因素。面向農村的各項專用資金等,是通過“條條”關系下撥的,上級領導對資金的撥付有很大的自由裁量權。一項資金能不能撥付給某一個鄉鎮、或是撥多撥少都可以有很多理由。從過來的情況看,鄉鎮機構中是否設置對應上級撥款單位的機構或專職人員,是上級領導考慮資金撥付的重要原因。簽于這種情形,鄉鎮機構為了擴大資金來源,維持機構運轉,不得不“建廟招和尚”。如2001年鄉鎮機構改革后,各鄉鎮機關只設一個綜合性辦公室,加掛計劃生育辦公室牌子。而實際上,各鄉鎮機關為了應對上級各部門的工作和利于資金的爭取與撥付,一般還另設農業組、綜治組、計生組、財稅組等,人員不夠,還得從“七所八站”長期抽人,與鄉鎮機關干部捆綁在一起。盡管如此,工作經費或項目資金也難以按正常標準和時間內得到撥付。因此,不少鄉鎮黨委書記和鄉鎮長說:“鄉鎮做為一級政府,卻沒有一級財政。所以,經費、資金問題成了鄉鎮的頭等問題。每年我們至少有一半的精力要花在找錢上面。不然,就很難正常運行”。在針對鄉鎮街道的273份調查問卷中,有69.5%的鄉鎮街道機構人員包括鄉鎮黨政干部認為,目前鄉鎮街道機構運轉上突出問題是:財政投入不足,經費渠道不暢,鄉鎮街道負債較重。據調查統計,截止2006年底,全市鄉鎮街道辦事處債務總額為2547.64萬元。其中,工程道路欠款267萬元,銀行借款631萬元,單位和個人借款80萬元,欠市財政周轉金580.64萬元,欠市財政資金447萬元,其他欠帳542萬元。這些債務中,有因上級下達的建設達標的硬任務而形成的債務;有各鄉鎮街道在經濟發展中因歷史遺留而形成的債務;也有自身管理不善、控制不嚴、超越自身財力亂貸亂借亂花錢而形成的債務。由于負債較重,財力薄弱,各鄉鎮運轉十分艱難。以丹青鎮2006年為例,市財政除工資外全年撥付相關經費38萬元,而全年除工資外的日常辦公、計育、接待、中心工作及鄉、村干部福利等必須開支共計75萬元,缺口達37萬元。其他鄉鎮年均缺口資金也在30萬元左右。因此,鄉鎮主要領導通常要花費1/3以上的精力籌措資金,加之每年還要花費大量精力應付各種檢查、評比和會議,導致沒有更多時間和精力去履行職能。

  (三)市直主管部門與鄉鎮街道責、權、利的矛盾。2001年我市鄉鎮街道機構改革和2006年機構調整后,初步理順了市直主管部門派駐鄉鎮街道機構管理體系的關系。將農業水利服務、動物防疫服務、農村合作經濟管理、文化體育服務、計劃生育服務等5個站的人、財、物、事權均放到鄉鎮街道,以鄉鎮街道管理為主。鄉鎮林業管理站和國土建設管理站則實行市、鄉鎮共管,以市為主的管理模式。2001年后,以鄉鎮街道管理為主的5個站中,計劃生育服務站和動物防疫站的人、財、物權先后實際收歸市直業務部門;鄉鎮廣播電視的財權、物權也在市廣電局系統資產重組的改革中劃歸廣電網絡公司。還有鄉鎮派出所等實行“條條管理”,僅把事權放在鄉鎮。由于責、權、利不能統一以及人、財、物、事權的剝離,使鄉鎮街道在機構編制人員管理方面處境尷尬:一是想要的人調不進來,調進的人又對不上口;二是僅事權放在鄉鎮街道,實際工作中要錢沒錢,要人沒人,多是鄉鎮街道自己臨時調配。所以鄉鎮機關人手十分緊,只得打鄉鎮事業單位人員的主意,把他們一起納入干部統一管理。三是人員管理難到位,工作推進力度小。如退耕還林是許多鄉鎮的一項重要工作,具體應由鄉鎮林業管理服務站推進,但林管站是以市管理為主的機構,其人員也不由鄉鎮直接管理。由于責任落在鄉鎮政府身上,所以這項工作從頭到尾,都是鄉鎮政府組織干部直接具體抓落實。又如遏制和減少農民占用田地修建房屋的行為,是鄉鎮國土建管站的一項重要職責。但責任實際也同樣落在鄉鎮政府身上。對這種“以條為主管理”的機構和人員,鄉鎮很難管理和調遣。一些鄉鎮黨委書記、鄉鎮長無奈的說:“有利、有權的上收了,包袱甩給鄉鎮背,人權、財權、物權收回去了,事情和責任卻留給了我們”。

  (四)鄉鎮機構滿編與“政策性超編”的矛盾。“嚴格控編,空編進人”是機構編制管理的一項基本原則。我市在鄉鎮機構編制管理方面是卓有成效的。無論是鄉鎮機關行政編制,還是鄉鎮事業機構的事業編制,總體上都是按編進人和異動,沒有超編現象。然而,一些原允許設有“金庫”的鄉鎮,因有自己的財政,在人員異動特別是在安排復退軍人等“政策性超編”問題上比較有彈性。2005年起我市取消了“金庫”鄉鎮,這部分“政策性超編人員”因一時納不進市財政,已成為原“金庫”鄉鎮的嚴重負擔,也給鄉鎮街道撤并后帶來了比較嚴重的遺留問題。

  (五)鄉鎮干部與市直部門干部待遇不均的矛盾。鄉鎮工作量多,任務繁重,條件大多艱苦,作為與市直部門干部同吃“財政一鍋飯”的鄉鎮干部,理應享有同等的待遇。但由于種種原因,一是鄉鎮干部沒能象市直部門干部那樣享受住房政策待遇。在住房問題上,鄉鎮干部不僅連續3次錯過相關優惠政策(房改房、貨幣化房改、集資建房),而且沒有享受住房公積金補貼政策。對此,基層干部意見很大,許多人“奮斗一輩子,老了無房子”。據對全市14個鄉鎮街道的586名干部職工的調查統計,共有278人無房,無房率高達47.4%。二是養老保險金欠交嚴重。由于歷史原因,所有鄉鎮均存在欠交事業單位人員養老保險金和醫療保險金問題,導致他們不能順利辦理退休手續及退休生活無保障。據統計,全市各鄉鎮共有99人欠交養老金182萬元,滯納金559.8萬元。三是提拔交流機制不活,工作積極性不高。通過調查走訪,鄉鎮街道干部普遍反映事業上“出路少、希望小”,政治前途渺茫。一方面,鄉鎮街道干部年輕時苦干幾年指望得到組織提拔。另一方面,鄉鎮領導班子特別是黨政一把手由市直單位選拔下派比例過高,如全市15個鄉鎮辦事處現任30位黨政一把手中,從市直單位選拔下派的24人,占80%,讓一些長期在鄉鎮工作的優秀青年干部失去成長機會,也不同程度地影響這些干部工作積極性。鄉鎮干部還普遍認為目前的干部交流機制不活。首先是縱向交流有限。對大多數基層干部而言進城希望不大,除換屆時有極少數人調入市直部門外,大部分人一輩子工作在鄉鎮,其次是橫向交流機會少。突出表現在經濟條件差和邊遠鄉鎮干部難以交流到經濟條件好或城郊鄉鎮。特別是編制已下放到鄉鎮的七所八站干部的交流幾乎為零。據對14個鄉鎮街道(鎮溪街道辦事處除外)586人的調查中,5年內未交流的244人,占41.6%。10年未交流的263人,占44.9%。

  三、進一步加強我市鄉鎮街道機構編制管理的對策

  進行機構改革,不斷加強機構編制管理的目的,就是為了適應社會主義市場經濟發展的需要,有利于加強黨的領導和促進政府職能轉變,有利于理順黨政之間、部門之間、上下級之間的關系,有利于精干公務員隊伍,降低行政成本,減輕財政負擔,提高工作效率。那么,如何解決機構改革和區劃機構調整以來我市鄉鎮街道機構編制管理方面出現的新問題與矛盾?采取哪些對策和辦法?需要我們認真加以思考和進一步探索。我們認為,要把責、權、利統一,做為進一步加強我市鄉鎮街道機構編制管理的重點。分析我市鄉鎮街道機構編制管理中之所以出現新問題與矛盾的原因,歸根到底是責、權、利還沒有完全意義上的統一。因此,我們是否可從以下幾個方面,找到解決問題和矛盾的對策與辦法呢?

  (一)堅持責、權、利一致的原則。不管是理順條塊及行政層級之間關系,還是劃分財權、物權、人權、事權,或是界定部門之間的職能分工,或是解決鄉鎮基層干部待遇,都應堅持這一原則。如市直部門將一些職能、事權下劃到鄉鎮機構時,還應適度下放財權、物權和人權,讓人、財、物、事權有機地結合起來。對于“條塊結合、以條為主”管理的鄉鎮街道事業機構,其人員和業務經費由上級業務主管部門統一管理,其人員的考核、調配、晉升要充分聽取服務區域鄉鎮街道的意見;所在鄉鎮街道要配合上級業務主管部門做好事業站所人員的管理。上級業務主管部門應強化對鄉鎮街道事業站所的管理和指導。這樣才能確保鄉鎮街道機構有效運轉和鄉鎮街道干部積極性的充分發揮。

  (二)合理設置鄉鎮街道機構,人員編制“弱減強增”,在編制總額內適度調整。按照科學合理、集中力量的原則,擴大鄉鎮街道事業機構的規模。比如按行業跨鄉鎮街道設置區域性的中心機構,或是在整合現有鄉鎮街道事業機構的基礎上,按相近專業綜合設置有關事業機構。對于職能弱化的機構,在撤并同時可以考慮減少編制。如當前和今后鄉鎮財政所人員編制平均每鄉鎮2—3名就能正常運轉,過來的情況是每個鄉鎮平均4—5名,多的超過7名。現在完全可以減少,將編制人員調劑到需要加強的機構中去;鄉鎮計劃生育辦機構和人員可與鄉鎮衛生院合并,鄉鎮衛生院加掛計劃生育辦牌子。農業技術推廣、安全生產監督、矛盾糾紛調解這類實際不斷強化的職能,可以考慮適度增加編制。

  (三)建立科學的公共財政制度。任何財政資金的使用方案,必須由相應級別的人民代表大會決定,減少行政部門領導干部對資金使用的自由裁量權。通過這樣的制度,減少鄉鎮為爭取資金而發生的“跑部錢進”的現象,增大鄉鎮機構在使用資金上的自主權,讓鄉鎮領導干部將主要精力用在履行職能上。就目前來講,一是逐步加大對鄉鎮街道轉移支付力度。根據各鄉鎮街道的實際情況,合理測算機關事業單位工作人員工資和工作正常運轉等基本財政支出需要,市財政要通過一般性轉移支付方式,逐步加大對鄉鎮街道的投入,確保工作正常運轉。二是合理界定鄉鎮街道財政支出責任,強化財政預算管理。對于上級政府委托鄉鎮街道承辦的事務,要對口安排足額資金,不留缺口;對于共同受益的項目或事務,要充分考慮鄉鎮街道財政承受能力,確定合理的資金負擔比例,不能把壓力都推給基層;財政預算方面,在鄉鎮街道工作運轉支出需要沒有保證的情況下,財政資金對其他領域的投入要適度調減,更不能挪用于其他工程項目建設。三是加強收支管理,分類扶持,逐步消化債務。要強化鄉鎮街道財政收支管理,提高財務管理水平,切實做到政府一支筆、財政一本帳,提高財政資金使用效率,減少資金浪費和損失;要政府根據各鄉鎮街道的欠債情況和還債能力,本著兼顧效率與公平原則,每年安排適當資金專門用于鄉鎮街道還債,同時,建立還債獎勵機制,鼓勵鄉鎮街道籌資還債。

  (四)通過積極發育農村民間組織,簡化鄉鎮機構職能。“社會管理,公共服務”是鄉鎮機構的主要職能,在農村稅費改革不斷深入,免征農業稅的今天,這些職能更加突出。如果注重積極發育農村民間組織,包括農民的經濟組織和社會組織,由這些組織承擔一部分公共管理工作,甚至一些農村基礎設施的管理和經營,也可以完全依靠農民自己的組織來實現。有了這些民間組織的介入,鄉鎮機構的職能就可以大大簡化,其工作人員也可以大大減少。現在一些發達地區就是大量依靠民間組織來處理農村公共事務的,很值得借鑒。

  (五)嚴格控制編制,實行編制實名制管理,注重人員交流。對于鄉鎮機構編制管理,要始終堅持“精簡、統一、效能”的原則,嚴格控編,把好關口。鄉鎮街道機構全面實行編制實名制管理辦法,其人員異動,包括鄉鎮街道領導干部調任,都在編制數和領導職數內進行,做到空編進人,滿編不辦進編手續。要建立機構編制管理與財政預算管理相互配套協調的約束機制。組織、人事等部門要注重鄉鎮機構人員的崗位交流、異地交流,特別是要為鄉鎮一般干部和鄉鎮事業單位人員提供交流的環境和機會,以利于他們的成長和鍛煉提高。要讓鄉鎮干部享有市直部門干部同等的待遇,切實解決鄉鎮事業單位人員的后顧之憂。

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